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饮用水水源污染防治管理条例(征求意见稿)
第一章 总则

  第二章 饮用水水源污染防治监督管理

  第三章 饮用水水源保护区的环境管理

  第四章 饮用水水源污染事故应急处理

  第五章 法律责任

  第六章 附则

  第一章 总则

  第一条 为防治饮用水水源污染,保障人民群众身体健康,根据《中华人民共和国水污染防治法》,制定本条例。

  第二条 本条例适用于中华人民共和国领域内饮用水地表水源和地下水源的污染防治。

  第三条 地方各级人民政府对辖区内饮用水水源的水环境质量负责。

  第四条 县级以上人民政府环境保护行政主管部门对饮用水水源污染防治工作实施统一监督管理。

  县级以上人民政府水行政、交通、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河的水资源保护机构,按照各自的职责,协同环境保护行政主管部门对饮用水水源污染防治实施监督管理。

  第五条 县级以上人民政府及其有关行政主管部门应当对在饮用水水源污染防治工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。

  第六条 任何单位和个人都有保护饮用水水源环境质量安全的义务,并有权对污染饮用水水源的单位和个人向行政主管部门检举或向司法机关控告。

  因饮用水水源被污染而受到损失或损害的单位和个人,有权要求污染者排除危害和赔偿损失。

  饮用水水源污染者无力排除危害的,由当地人民政府组织实施饮用水水源污染修复工程,恢复饮用水水源的环境功能;饮用水水源严重污染、环境功能难以恢复的,由有关地方人民政府负责开发新的水源。

  实施饮用水水源污染修复工程、开发新水源及相应的给水供水体系建设所需费用由污染者承担。

  第七条 国家鼓励饮用水水源保护生态补偿机制的建立。生态补偿的具体办法由国务院发展改革、财政部门会同环境保护、建设等有关部门制定。

  第二章 饮用水水源污染防治监督管理

  第八条 国务院环境保护行政主管部门负责会同有关部门组织建立饮用水水源环境监测网络,并负责统一发布饮用水水源环境质量状况信息。

  县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应组织对当地集中式和分散式饮用水水源的环境质量状况进行监测,并定期发布本行政区域的饮用水水源环境质量状况信息。

  县级以上地方人民政府应建立饮用水水源污染防治协调领导机制,统筹协调辖区内的饮用水水源污染防治工作。

  第九条 各级人民政府应对饮用水水源污染防治工作进行统一规划。

  全国饮用水水源污染防治规划由国务院环境保护行政主管部门会同发展改革部门编制,并报国务院批准。

  第十条 各级人民政府的环境保护行政主管部门,有权对辖区内饮用水水源污染防治工作进行监督检查。被检查的单位和个人必须如实反映情况,提供必要的资料。检查机关应当为被检查的单位保守技术秘密和业务秘密。

  第十一条 国家建立集中式饮用水水源保护区制度。

  集中式饮用水水源应划定保护区。

  集中式饮用水水源保护区划分为一级保护区、二级保护区,必要时也可划定准保护区。各级水源保护区应有确切的地理界限,并设立明显的饮用水水源保护区警示标志。

  饮用水地表水源一级保护区内的水质,适用《地表水环境质量标准》II类标准;二级保护区的水质,适用《地表水环境质量标准》Ⅲ类标准。饮用水地下水源一级和二级保护区内的水质,适用《地下水质量标准》Ⅲ类标准。

  备用的集中式饮用水水源应划定保护区,并依据集中式饮用水水源保护区的有关规定进行管理。

  第十二条 国务院环境保护行政主管部门负责制定饮用水水源保护区划分技术规范和饮用水水源保护区图形标志标准。

  第十三条 集中式饮用水水源保护区的划定,由有关市、县人民政府根据保护区划分技术规范提出划定方案,报省、自治区、直辖市人民政府批准;跨市、县饮用水水源保护区的划定,由有关市、县人民政府协商提出划定方案,报省、自治区、直辖市人民政府批准;协商不成的,由省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政、国土资源、卫生、建设等部门提出划定方案,征求同级发展改革、林业、渔业等部门的意见后,报省、自治区、直辖市人民政府批准。

  跨省、自治区、直辖市的饮用水水源保护区,由有关省、自治区、直辖市人民政府商有关流域管理机构划定;协商不成的,由国务院环境保护主管部门会同国务院水行政、国土资源、卫生、建设等部门提出划定方案,征求国务院发展改革、林业、渔业等部门的意见后,报国务院批准。

  设区城市人民政府可以根据省级人民政府的授权,批准辖区内的饮用水水源保护区划定方案,并报省、自治区、直辖市人民政府备案。

  经批准的集中式饮用水水源保护区由各省、自治区、直辖市人民政府及时向社会公告。

  第十四条 经批准的饮用水水源保护区需要调整的,必须经批准该保护区的人民政府同意;设区城市人民政府批准的保护区的调整,要由设区城市人民政府向省、自治区、直辖市人民政府备案。

  第十五条 对分散式饮用水水源,由县级人民政府组织划定适当的保护区域,并参照集中式饮用水水源一级保护区的规定进行管理。

  国家鼓励县级以上人民政府逐步淘汰直接从河流、湖泊、运河、渠道取水且缺乏相应安全处理措施的分散式饮用水地表水源,推动采用地下水作为分散式饮用水水源,或者开发为集中式饮用水水源并划定保护区。

  第十六条 县级人民政府要组织加强科普教育,强化对农村分散式饮用水水源开发与保护的指导,推进农村地区环境卫生整治,改善农民饮用水安全状况。

  第三章 饮用水水源保护区的环境管理

  第十七条 在集中式饮用水水源保护区和准保护区内,必须严格遵守下列规定:

  (一)禁止向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液;

  (二)禁止在水体清洗装贮过油类或者有毒污染物的车辆和容器;

  (三)禁止将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等的可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下;

  (四)禁止设置含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等的可溶性剧毒废渣的堆放场所;

  (五)禁止向水体排放、倾倒工业废渣、城市垃圾和其他废弃物;

  (六)禁止在江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存贮固体废弃物或者其他污染物;

  (七)禁止向水体排放、倾倒放射性固体废弃物或者含有放射性物质的废水;

  (八)禁止向水体排放含病原体的污水;

  (九)禁止向水体排放含热废水;

  (十)禁止利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物;

  (十一)禁止利用无防止渗漏措施的沟渠、坑塘等输送含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物;

  (十二)禁止设置贮存工业废水、医疗废水和生活污水的坑塘、沟渠等场所;

  (十三)多层地下水的含水层水质差异大的,应当分层开采;对已受污染的潜水和承压水,不得混合开采。

  第十八条 集中式饮用水水源准保护区内,除要遵守本条例第十七条规定外,必须遵守下列规定:

  (一)禁止新建、扩建对水体污染严重的建设项目;

  (二)新建、改建、扩建桥梁、码头及其他跨越水体的设施或装置,必须设置独立的水收集、排放和处理系统;

  (三)改建项目,不得增加排污量;

  (四)禁止在准保护区水体内进行网箱养殖、肥水养殖;

  (五)禁止进行矿物的勘探、开采活动以及大规模挖沙、采石、取土等有可能严重影响地下水的活动;

  (六)禁止利用污水进行灌溉;

  (七)禁止非更新性砍伐破坏水源涵养林、护岸林及保护区植被;

  (八)人工回灌补给地下水,不得恶化地下水质。

  对准保护区内已经建成的工业企业,由保护区所在地县级以上人民政府发展改革行政主管部门会同环境保护行政主管部门组织实施强制性清洁生产审核。

  县级以上地方人民政府应当根据保护饮用水水源的实际需要,在准保护区内采取工程措施或者建造湿地、水源涵养林等生态保护措施,防止水污染物直接排入饮用水水源保护区水体,确保饮用水安全。

  第十九条 集中式饮用水水源二级保护区内,除要遵守本条例第十七条规定和第十八条准保护区有关规定外,要遵守下列规定:

  (一)禁止设置排污口;

  (二)禁止新建、改建、扩建排放污染物的建设项目;

  (三)禁止在保护区水体清洗船舶、车辆;

  (四)禁止设置化工原料、矿物油类及有毒有害矿产品的贮存场所,以及生活垃圾、工业固体废物和危险废物的堆放场所和转运站;

  (五)禁止建设无隔离设施的输油管道;

  (六)禁止围水造田;

  (七)禁止在保护区水体内进行水产养殖或在保护区水体附近进行畜禽养殖;

  (八)禁止进行挖沙、采石、取土等有可能影响地下水的活动;

  (九)限制使用农药和化肥,具体办法由县级以上人民政府农业行政主管部门制订。

  对已建成的排放污染物的建设项目,由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。

  第二十条 集中式饮用水水源一级保护区内,除要遵守本条例第十七条规定、第十八条准保护区有关规定、第十九条二级保护区有关规定外,还要遵守下列规定:

  (一)禁止新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目;

  (二)禁止使用农药和化肥;

  (三)禁止畜禽养殖活动;

  (四)禁止与保护水源无关的船舶通行;

  (五)禁止建立墓地、丢弃及掩埋动物尸体;

  (六)禁止从事旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。

  对已经建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目,由县级以上人民政府责令拆除。

  第二十一条 对保护区和准保护区内新发现的不能确定责任人的污染源,由当地县级人民政府负责处理。

  第二十二条 国务院环境保护行政主管部门负责制定集中式饮用水水源保护区环境管理评估办法,组织开展全国集中式饮用水水源保护区环境管理的评估工作,并向国务院提交评估报告。

  省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门和设区城市人民政府环境保护行政主管部门负责组织开展辖区内集中式饮用水水源保护区环境管理评估工作,并向同级人民政府提交评估报告。

  县级人民政府要根据经省、自治区、直辖市人民政府或设区城市人民政府批准的评估报告的要求,完善本辖区集中式饮用水水源保护区的环境管理工作。

  第四章 饮用水水源污染事故应急处理

  第二十三条 县级以上人民政府环境保护主管部门应当会同同级有关部门编制饮用水水源污染事故专项应急预案,报本级人民政府批准后发布。

  可能发生水污染事故的企业事业单位,应制定处理水污染事故的应急方案,报当地环境保护主管部门备案,并做好应急准备,定期进行演练;企业事业单位附近的饮用水水源的保护,应作为应急方案及应急演练的重要内容。

  第二十四条 按照事故的严重性和紧急程度,饮用水水源污染事故分为特别重大水污染事故、重大水污染事故、较大水污染事故和一般水污染事故四级;具体分级方法在突发环境事件的国家专项应急预案中予以规定。

  第二十五条 发生一般或者较大饮用水水源污染事故时,有关县级和设区的市级人民政府应当成立水污染事故应急指挥机构。发生重大或者特别重大饮用水水源污染事故时,有关省、自治区、直辖市人民政府应当成立水污染事故应急指挥机构。必要时,国务院可以成立水污染事故应急指挥机构。

  水污染事故应急指挥机构由政府领导负责、有关部门组成,在本级人民政府的领导下,统一指挥和组织水污染事故的应急工作。

  第二十六条 企业事业单位发生事故或者其他突发性事件,造成或者可能造成水污染事故的,应当立即启动本单位的应急方案,采取应急措施,并向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告。环境保护主管部门接到报告后,应当及时向本级人民政府报告,并抄送有关部门。

  县级以上地方人民政府及其环境保护主管部门接到报告后,应当立即派人赶赴现场调查,采取有效措施,控制并消除事故影响,防止污染饮用水水源,同时按照国务院环境保护主管部门关于环境事故分级报告的规定,向上级人民政府和上级环境保护主管部门报告,并通告可能受到危害的相关地区的人民政府和可能受到危害的单位。特殊情况下,可以直接向国务院和国务院环境保护主管部门报告。

  渔业船舶造成饮用水水源污染事故的,应当同时向事故发生地的渔业主管部门报告,接受调查处理。其他船舶造成饮用水水源污染事故的,应当同时向事故发生地的海事管理机构报告,接受调查处理。

  第二十七条 饮用水水源污染事故发生后,县级以上人民政府应当启动并组织实施相应的饮用水水源污染事故应急预案,并及时向受影响地区居民发布饮用水水源污染事故警报。

  县级以上人民政府有关部门应当按照饮用水水源污染事故应急预案的分工,做好相应的应急工作。环境保护主管部门应当会同同级水行政、交通、渔业、建设等部门做好水污染事故地区及相关饮用水水源的环境应急监测工作,根据监测结果预测事态发展情况,提出科学合理的应急对策和防护措施,防止污染事故危害的扩大。

  因处置水污染事故需要紧急调水的,有关流域管理机构应当做好调水工作。

  饮用水水源污染事故导致饮用水供应停止的,停止供水地区的县级以上人民政府要组织启动备用水源,或者采用其他的饮用水应急供应措施。

  第二十八条 国务院环境保护行政主管部门会同有关部门建立饮用水水源突发污染事件应急处置技术库。

  第二十九条 饮用水水源保护区附近的工业企业、污水处理厂、生活垃圾填埋场、固体废物、危险废物集中贮存、处置单位、化学品仓库等单位以及各自来水公司实施应急物资储备制度,建立重点应急物资储备库,保障饮用水水源突发污染事件应急工作的实施。

  第五章 法律责任

  第三十条 国务院有关行政主管部门和县级以上地方人民政府及其相关部门,违反本条例规定,有下列行为之一的,由上级人民政府责令改正;情节严重的,对负有责任的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处分:

  (一)未依法划定饮用水水源保护区的;

  (二)未经批准调整饮用水水源保护区的;

  (三)辖区内饮用水水源水质不达标导致或有可能导致严重损害人民群众身体健康事件发生的;

  (四)对水源保护区内的不能确定责任人的污染源,不采取措施及时处理的;

  (五)发生饮用水水源突发污染事故时,不及时采取应急措施的;

  (六)发生饮用水水源突发污染事故时,不及时向上级人民政府和上级环境保护主管部门报告的;

  (七)发生饮用水水源突发污染事故时,不及时通告可能受到危害的相关地区的人民政府和可能受到危害的单位的;

  (八)发生饮用水水源突发污染事故时,不及时向受影响地区居民发布饮用水水源污染事故警报的。

  第三十一条 违反本条例第十条规定,拒绝、阻挠或者拖延环境保护行政主管部门现场检查或者弄虚作假的,由环境保护行政主管部门责令改正,并处1万元以上10万元以下罚款;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予五日至十日的拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第三十二条 违反本条例第十七条规定,由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为,立即采取治理措施,消除污染,处以罚款;违法者无能力立即治理的,由环境保护主管部门指定有能力的单位代为治理,所需费用由违法者承担;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  (一)向水体排放剧毒废液的;将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下的;向水体排放、倾倒放射性固体废弃物或者含有放射性物质的废水的;利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物的;对上述违法行为,在准保护区内处5万元以上、50万元以下的罚款,在二级保护区和一级保护区内处10万元以上50万元以下的罚款。

  (二)向水体排放油类、酸液、碱液的;向水体排放、倾倒工业废渣、城市垃圾或者其他废弃物的;在江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存贮固体废弃物或者其他污染物的;利用无防止渗漏措施的沟渠、坑塘等输送含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物的;对上述违法行为,在准保护区内处2万元以上、20万元以下的罚款,在二级保护区和一级保护区内处5万元以上20万元以下的罚款。

  (三)在水体清洗装贮过油类或者有毒污染物的车辆和容器的;向水体排放含病原体的污水的;向水体排放含热废水的;设置含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等的可溶性剧毒废渣的堆放场所的;设置贮存工业废水、医疗废水和生活污水的坑塘、沟渠等场所的;对上述违法行为,在准保护区内处1万元以上10万元以下的罚款,在二级保护区和一级保护区内处2万元以上10万元以下的罚款。

  (四)对已受污染的潜水和承压水混合开采的,处5万元以上50万元以下的罚款。

  第三十三条 违反本条例第十八条,在准保护区有下列行为的,依法予以处罚:

  (一)新建、扩建对水体污染严重的建设项目的,或者改建项目增加排污量的,由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为,处10万元以上50万元以下的罚款,并报经有批准权的人民政府批准,责令拆除或者关闭。

  (二)在准保护区水体内进行网箱养殖、肥水养殖的,由县级以上地方人民政府渔业主管部门责令停止违法行为,并处罚款。

  (三)进行矿物的勘探、开采活动以及大规模挖沙、采石、取土等有可能严重影响地下水的活动的,由县级以上地方人民政府国土资源部门责令停止违法行为,限期恢复原状,并处罚款。

  (四)利用污水进行灌溉的,由县级以上地方人民政府农业部门责令停止违法行为,并处罚款。

  (五)非更新性砍伐破坏水源涵养林、护岸林及保护区植被的,由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为,限期恢复原状,并处罚款。

  (六)人工回灌补给地下水导致地下水质恶化的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,并处10万元以上100万元以下的罚款。

  在一级保护区和二级保护区内有上述违法行为的,由相关监督管理部门从重予以处罚。

  准保护区内已经建成的工业企业强制性清洁生产审核不合格的,由县级以上人民政府发展改革主管部门责令限期改正;逾期仍不合格的,由县级以上人民政府发展改革主管部门报经有批准权的人民政府批准,责令关闭或搬迁。

  第三十四条 违反本条例第十九条,在二级保护区有下列行为的,依法予以处罚:

  (一)设置排污口的,由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的,强行拆除、恢复原状,处10万元以上50万元以下的罚款。

  (二)新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的,由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为,处10万元以上50万元以下的罚款,并报经有批准权的人民政府批准,责令拆除或者关闭。

  (三)在保护区水体清洗船舶、车辆的,在保护区水体内进行水产养殖或在保护区水体附近进行畜禽养殖的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,处1万元以上10万元以下的罚款。

  (四)设置化工原料、矿物油类及有毒有害矿产品的贮存场所的,建设生活垃圾、工业固体废物和危险废物的堆放场所和转运站的,建设无隔离设施的输油管道的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令限期拆除,恢复原状,处5万元以上50万元以下的罚款。

  (五)围水造田的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,限期恢复原状,并处罚款。

  (六)进行挖沙、采石、取土等有可能影响地下水的活动的,由县级以上地方人民政府国土资源部门责令停止违法行为,限期恢复原状,并处罚款。

  (七)不按照规定使用农药和化肥的,由县级以上地方人民政府农业部门责令改正;情况严重的,并处罚款。

  在一级保护区内有上述违法行为的,由相关监督管理部门从重予以处罚。

  第三十五条 违反本条例第二十条,在一级保护区有下列行为的,依法予以处罚:

  (一)新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的,由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为,处10万元以上50万元以下的罚款,并报经有批准权的人民政府批准,责令拆除或者关闭。

  (二)进行畜禽养殖活动的,建立墓地、丢弃及掩埋动物尸体的,从事旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动的,与保护水源无关的船舶通行的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,处1万元以上10万元以下的罚款。

  (三)使用农药和化肥的,由县级以上地方人民政府农业部门责令改正;情况严重的,并处罚款。

  第三十六条 对县级人民政府划定的分散式饮用水水源保护区域内的环境违法行为,由县级人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,立即采取治理措施,消除污染,并处10万元以下罚款。

  第三十七条 违反本条例第二十九条规定,未建立重点应急物资储备库的,由所在地县级人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正,可以处10万元以下罚款。

  第三十八条 违反本法规定,企业事业单位有下列行为之一的,由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正;情节严重的,处2万元以上10万元以下的罚款:

  (一)不按照规定制定水污染事故的应急方案的;

  (二)水污染事故发生后,未及时启动水污染事故的应急方案并采取有关应急措施的;

  (三)缓报、漏报、谎报、瞒报或者授意他人缓报、漏报、谎报、瞒报水污染事故的。

  第三十九条 违反本法规定,造成饮用水水源污染事故的,由县级以上人民政府环境保护主管部门处以罚款,责令立即采取治理措施,消除污染,或者由环境保护主管部门指定有能力的单位代为治理,所需费用由违法者承担;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  对造成一般或者较大饮用水水源污染事故的,按照事故造成的直接损失的20%计算罚款;对造成重大或者特大饮用水水源污染事故的,按照事故造成的直接损失的30%计算罚款,并报经有批准权的人民政府批准,责令关闭。

  第四十条 环境保护监督管理人员和其他有关国家工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。

  第六章 附则

  第四十一条 本条例所称集中式饮用水水源,是指通过输配水管网集中提供饮用水的给水设施的取水水体;分散式饮用水水源,是指集中式饮用水水源之外的其他提供饮用水的水体。

  第四十二条 本条例所称潜水,指地表以下第一个稳定隔水层以上,具有自由水面的地下水。

  第四十三条 本条例所称承压水,指充满两个隔水层之间的含水层中的地下水。

  第四十四条 本条例所称准保护区,是地方政府为了确保饮用水水源水质安全,在饮用水水源保护区以外划定的、需要加强环境管理的区域。

  第四十五条 本条例自发布之日起实施。

  附件二:

  《饮用水水源污染防治管理条例》(征求意见稿)立法说明材料

  饮用水水源保护是保障人民身体健康的头等大事,也是水污染防治工作的重点任务之一。胡锦涛总书记早在2003年中央人口资源环境工作座谈会上就强调指出:“环境保护工作,要着眼于让人民喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物、在良好的环境中生产生活”。温家宝总理在2005年中央人口资源座谈会上也强调“要切实抓好水污染防治,加强对城乡污染源的监控,保护饮用水水源地,保障群众饮水安全”;并在2006年第六次全国环保大会上再次指出:“保障饮水安全直接关系到人民群众的生命和健康,要切实保护饮用水水源地”;近日又在环保总局《关于全国重点城市集中式饮用水源地有机物污染情况的报告》上批示:“饮水安全涉及群众利益,要高度重视饮用水水源地污染防治工作。赞成所提各项措施,要狠抓落实和监督检查。”2006年2月,国务院组织中央编办、国家发展改革委、教育部、财政部、国土资源部、建设部、水利部、卫生部、国家环保总局等部门专题研究饮用水安全问题,国务院发出《研究饮用水安全有关问题的会议纪要》(国阅〔2006〕22号),将城市与农村饮用水安全保障工作作为全国建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要内容,从法制建设、规划编制、污染防治、工程措施等方面入手,明确任务、落实责任,采取综合手段保障饮用水安全。

  启动饮用水水源保护专项立法工作,是为了落实党中央、国务院领导的指示精神、按照国务院的工作部署开展的一项重要工作;有助于进一步加强饮用水水源的环境保护工作,确保人民群众的饮水安全和身体健康,进一步推动全面建设小康社会的宏图伟业。

  一、立法的必要性

  目前我国的饮用水水源污染防治的形势不容乐观,存在的问题不容忽视,主要问题有如下几方面:

  (一)一些地区饮用水水源水质仍然较差

  部分地区饮用水水源保护区内仍存在违法污染企业,部分地区饮用水水源一级保护区内仍然有部分居民没有搬迁,严重影响了水源安全;部分地区由于畜禽养殖及面源污染排放的增加,导致粪大肠菌群等有关污染指标居高不下;部分地区地下水由于地质结构或土壤污染等因素造成饮用水水质不达标,水质性地方病及其他病症发生的现象较为普遍。据中国环境监测总站2006年6月发布的《113个环境保护重点城市集中式饮用水源地水质月报》,有16个城市水质全部不达标,占重点城市的14%;有74个饮用水水源地不达标,占重点城市饮用水水源地的20.1%;有5.27亿吨水量不达标,占重点城市总取水量的32.3%。据有关部门的初步统计,目前全国还有3亿多农民饮用不合格的水,农村饮用水符合饮水卫生标准的比例约为66%,有34%的农村人口饮用水存在水质污染或者污染隐患,使农民身体健康受到严重威胁。

  (二)饮用水水源污染出现新趋势

  由于氮磷污染物没有得到有效控制,加之面源污染的增加,部分水源地氮磷超标问题日益突出,水华现象偶有发生,由此带来的藻毒素污染直接威胁到群众健康。长期以来,水污染物防治对排放总量小但危害极大的有毒有害物质没有予以足够重视,随着工业的快速发展,饮用水水源持久性有机物污染问题逐步显现,危及饮用水水源安全。根据江苏省饮用水水源地调查结果,水源地水体中监测检出468种污染物,其中有机毒物210多种。饮用水水源地保护的国家总体战略规划和明确的技术政策缺失,难以对饮用水水源地保护实施全面有效的政策指导与规划支持。跨行政区域饮用水水源地功能区划矛盾比较突出。

  (三)饮用水水源环境保护能力亟待提高

  部分地区由于资金、人员及设备缺乏,不能完成饮用水水源水质常规监测,难以保障水源安全,尤其是在污染事故发生时难以实时跟踪水质变化。部分地区缺少专业饮用水水源巡查队伍及现场监测设备,饮用水水源环境保护巡查工作开展尚不理想。全国范围分散式饮用水水源地的监测工作基本处于空白状态。广大农村和许多中小城镇的饮用水水源环境保护基础薄弱,水源水质状况不很清楚。并且由于缺乏备用水源,一些地区应对突发事件的能力很差。此外,饮用水水源保护缺少技术支撑的问题比较突出,保护区的划分规范、指导及评价方法严重滞后,各地的划分评价标准也不尽相同,难以实现规范化管理。

  (四)饮用水水源环境安全隐患突出

  近年来,由于企业环境违法、安全生产事故和交通事故、洪涝灾害等多种因素影响,突发性环境事件频发。2005年,环保总局共接到突发环境事件报告76起,其中特别重大事件3起,重大事件13起,绝大多数导致了水环境污染。2006年,国家环保总局共接报处置161起突发环境事件,其中水污染事件95起。由于绝大部分突发性环境事件都涉及水污染,使饮用水安全受到严重威胁。如2004年沱江污染事件,造成上百万群众饮用水水源受到污染;2005年松花江污染事件更是影响下游几个城市的群众饮用水水源;广东北江、湖南湘江镉污染事件都严重威胁大中城市的饮用水水源安全;突发性环境事件造成的水污染是饮用水水源安全最大的杀手。

  长期以来,由于流域、区域和城市发展规划没有进行环境影响评价,许多沿江河湖海建设的工业园区和化工企业,忽视生态功能要求和环境承载力,产业布局特别是石化行业布局不合理,环境安全隐患突出。从2005-2006年开展的环境安全大检查的情况来看,全国共排查了4.9万家企业,在清查化工石化业的7555个项目中,布设于城市附近或人口稠密区的有2489个,布设于饮用水水源保护区上游(10公里)内项目280个,布设于南水北调水源地及沿线的100个,布设于三峡库区的项目86个。产业布局的不合理使高污染企业和饮用水水源地互为毗邻、犬牙交错,一旦企业发生重特大污染事件,后果不堪设想。

  (五)饮用水水源环境保护机制有待进一步完善

  由于地方各级人民政府只对本辖区环境质量负责,一些跨行政区饮用水水源保护区的划定及管理往往导致上下游的纠纷。此外,为保障下游行政区的饮水安全,部分上游地区的经济发展受到限制,要求建立生态补偿机制的呼声日益强烈。

  饮用水水源的环境安全问题已成为社会高度关注的热点问题。据调查结果显示,有21%的公众最关心的环境问题是饮用水水源污染问题,名列所有环境问题的首位。而另一方面,我国目前还没有对饮用水水源地保护的综合性法律法规, 现阶段饮用水水源保护法律制度主要散见于以下法律法规:《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》 及其《实施细则》、《中华人民共和国水法》。另外,1989年五部委联合颁布的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》(以下简称《规定》),是我国现今唯一一部最为集中规定饮用水水源地保护的部门规章, 但由于制订年代较早, 法规级别较低, 内容过于粗糙, 只能对我国饮用水水源保护起到一种指导作用。总体来讲,我国现在并没有专门的饮用水水源地保护法律法规, 相关的法律法规也较为松散, 缺乏系统性和整体性。

  《中华人民共和国水污染防治法》第二十条明确规定:“对生活饮用水水源保护的具体办法由国务院规定”。因此,有必要根据《水污染防治法》的要求,制定《饮用水水源污染防治管理条例》(以下简称《条例》),加强饮用水水源的环境保护工作,确保人民群众的饮水安全和身体健康。

  二、现有工作基础

  目前,关于饮用水水源保护的一些基本规定在《水污染防治法》及其《实施细则》、《水法》和《规定》中已经建立;地方各级人民政府也高度重视饮用水水源的保护,出台了一系列的地方法规、规章和规范性文件;相当一部分规定在各级各部门的管理实践中已经得以运用,为《条例》制定打下了很好的理论基础。

  各级环保部门在饮用水水源的环境保护中也已经积累了大量的管理经验。在《规定》的基础上,1992年,国家环保局制定出台了《饮用水水源保护区划分技术纲要》;2007年,我局根据饮用水水源保护工作发展的需要,颁布并实施了《饮用水水源保护区划分技术规范》(HJ/T338-2007)。目前,全国大部分城市已经制定了饮用水水源保护区划,划定了一级保护区和二级保护区,并按照相关法律、条例和规定开展饮用水水源地的环境管理;个别地方还在保护区外,划定了准保护区;这些对各地饮用水水源保护起到积极作用。据我局对全国31个省市区饮用水水源保护区划定工作汇总的结果,目前,全国划定饮用水水源一级保护区和二级保护区共计2246个。

  总局在开展“三河三湖”、南水北调沿线及三峡库区等重点流域的水污染治理时,始终把各流域的饮用水水源保护作为重中之重;在工业污染防治、城镇污水处理厂建设、小流域综合整治工作以及饮用水源保障工程的实施中,紧紧围绕饮用水安全做了大量工作。近年来,总局坚持对113个环境保护重点城市集中式饮用水水源地进行常规监测,并发布水质信息;2005年还开展了主要流域集中式饮用水水源地有机污染物情况调查,为保护和管理饮用水水源地奠定了基础;总局2006年又在污控司增设了饮用水源保护处。在2006年“整治违法排污企业保障群众身体健康”环保专项行动中,饮用水水源地保护被作为一项重要的内容;2006年7月,我局在南京召开全国饮用水源地保护专项执法检查现场会,正式启动饮用水水源地保护专项执法检查,并于9月份组织检查组对专项执法检查活动开展情况进行了抽查。

  地方各级政府和环保部门按照党中央、国务院的要求,坚持把饮用水水源保护作为环境保护重中之重的首要任务,做了大量工作,组织开展专项执法检查,编制或完善了饮用水水源地环境保护规划,规范了管理工作。江苏省2005年初就在全国率先开展了饮用水水源专项整治行动,坚持边查边改,通过合理规划水源地布局,规范水源地保护区标志,狠抓污染源综合治理,取缔非法取水口,改善区域供水等措施,解决了一大批影响饮用水安全的突出污染隐患,并在全省专项整治工作中涌现了许多成功典型。广东省多年来高度重视东江水质保护工作,坚持以保持东江干流水质优良为目标,以削减污染负荷为主线,以防治污染向上游地区转移为重点,较好地落实了依法治污、团结治污、综合治污、流域治污和可持续治污的工作思路,制定实施了《广东省东江水质保护条例》、《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》等法规规章,省和各市都成立了专门的水质保护机构,上下游及相邻地区间互相配合,联防联治,同步整治工业、养殖业和生活污染,并将治污目标落实到具体工程项目中,使饮用水水源地环境保护成效显著。这些工作的开展,为制定《条例》打下了很好的实践基础。

  三、国际上相关的立法经验

  饮用水水源保护是一个全球共同关注的问题。国外有许多行之有效的法律规定值得我国借鉴。

  《美国公共健康服务法》第14编(安全饮用水法)的1428节对地下饮用水水源保护作了专门规定,要求建立水源保护区(wellhead protection areas),“水源保护区”是指作为公共水系统水源的水井或井区周围的地面的和地下的、污染物可能通过其到达水井或井区的区域。该法明确规定:对于每一水源,根据所有实际可能的关于地下水流动、灌注和抽取的水文资料和其他州的确认水源保护区所需信息来划定水源保护区;鉴定水源保护区内所有潜在的可能不利于人体健康的污染物来源;描述包括合适的技术援助、财政援助、控制措施的实施、教育和培训示范工程等在内的计划以保护水供应,包括关于在水井或水源被污染的情况下提供替代用水供应及地点的应急计划;包括考虑到新水井的水源区内污染物所有潜在来源的要求。

  在德国,饮用水被确定为生活中的第一物质材料,饮用水水源保护在德国占有很重要的地位。德国人经过100多年的长期实践,迄今为止已建立近20000个饮用水水源保护区。在德国,饮用水水源保护区的建立与保护要符合法律程序,饮用水水源保护区的建立程序是一道司法程序,主要有以下程序,第一步,提交建立水源保护区申请报告,一般由水厂提交,有时也可由国家机构提交,由国家专业负责机构受理;第二步,划定水源保护区和制定保护措施;第三步,公布水源保护区初步方案,方案由地方政府公布,是法律文本;第四步对水厂与受害者之间的矛盾进行调解;第五步,对水源保护区由国家专业负责机构负责监督执行。在情况发生变更的情况下,对水源保护区进行更新修改。饮用水水源保护区至少要包括流域区内取水口上游区,水源保护区内部分级划出2到3个分区,分区保护,分区一般呈环带或半环带状,以取水口为中心向外展开。水源保护区的面积一方面要足够满足保护水质的基本要求,另一方面要尽量小,以便减少水源保护区对当地生产与经济发展带来的消极影响。为保护作为饮用水重要来源的地下水,德国加强与完善了《地下水水源保护区条例》,其1994年第四版可以说是最全面的地下水水源保护区条例。另外对饮用水专用水库、湖泊水源保护区进行水源保护区规划。对水源保护区内经济活动的规划原则进行了规定,污染可能性最大的生产经济活动安排在三级区,污染可能性小的生产经济活动安排在二级区,一级区保证无污染,绝对安全。

  四、立法重点

  2006年,我局正式启动了《条例》制订工作,经过一年多的努力,目前已经完成了《条例》(征求意见稿)的编制工作。

  《条例》(征求意见稿)分为六章,共计四十五条。主要包括以下几方面内容:

  (一)明确地方政府饮用水水源污染防治的责任。《条例》拟明确提出地方政府对辖区内的饮用水水源环境质量负责。

  (二)建立饮用水水源污染防治的规划制度。拟规定各级人民政府对饮用水水源污染防治工作进行统一规划。

  (三)建立饮用水水源环境管理评估制度。我国许多饮用水水源存在管理不规范的问题,相当一部分水源污染是由管理不规范引起的;有鉴于此,我们认为采用饮用水水源环境管理评估的手段、推进饮用水水源的规范化管理十分必要;《条例》拟规定由国家环境保护行政主管部门制订集中式饮用水水源保护区环境管理评估办法,组织开展全国集中式饮用水水源保护区环境管理的评估工作,并向国务院提交评估报告;由地方环保部门组织开展辖区内饮用水水源保护区管理的评估工作,并向同级政府提交评估报告;从而推动各级政府切实重视饮用水水源保护区的管理。

  (四)完善饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区制度是《条例》的核心内容。1989年五部委联合颁布的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》重点明确了地表水饮用水水源和地下水饮用水水源保护区的划分与防护的基本要求,这给饮用水水源保护提供了有力的依据;1996年修订的《水污染防治法》及2000年发布的《水污染防治法》实施细则进一步确立了保护区制度的法律地位。在国家法律、法规指导下,地方各级政府相继出台了饮用水水源保护条例或规定,规范了饮用水水源的管理。全国大部分城市已经制定了饮用水水源保护区划、并按照相关法律、条例和规定开展饮用水水源地的环境管理,这些对各地饮用水水源保护起到积极作用。但是,我国饮用水水源保护存在许多问题,保护区制度仍然存在规定不完善、不细化的问题。《条例》拟在《水污染防治法》及其《实施细则》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》的基础上,依据准保护区、二级保护区、一级保护区逐级严格的原则,对有关管理规定进行细化。

  (五)建立饮用水水源保护生态补偿机制。划定水源保护区,实施严格的管理措施,严格控制人们的生产、生活活动对饮用水水源的影响,必然会限制水源地附近区域的经济社会发展;尤其是对跨区域的饮用水水源来讲,这种矛盾尤为突出。因此,有必要从实际出发,建立饮用水水源保护生态补偿机制,确保有效解决经济社会发展与跨区域饮用水水源保护的矛盾,保证饮用水水源水质安全。目前在部分地方政府,已经开展了饮用水水源保护区域内和跨区域的生态补偿的探索性工作,并配套制订了一些地方规范性文件。为了进一步推动建立和完善饮用水水源保护的生态补偿机制,《条例》拟作出“国家鼓励饮用水水源保护生态补偿机制的建立”的原则性规定。

  (六)完善饮用水水源污染防治应急预警机制。随着我国经济建设的高速发展,环境安全领域的隐患逐渐增加,环境安全事故有上升的趋势,尤其是污染饮用水水源、影响人民群众饮水安全的突发事件,近几年频繁发生,社会影响很大。如何应对环境污染突发事件,完善涉及饮用水水源的环境污染突发事件的应急预警机制成为社会关注的热点问题。《条例》拟在《水污染防治法修订草案》的基础上,进一步完善饮用水水源污染防治应急预警的有关规定。

  (七)强化分散式饮用水水源地污染防治。我国农村有八亿多人口,大多采用的是分散式饮用水水源;另外在全国的部分城镇依然有相当数量的人口使用的是分散式饮用水水源。由于分散式饮用水水源具有分散、点多、面广的特点,在管理上难度很大,是我国饮用水水源污染防治的难点,目前还没有切实有效的管理办法。《条例》拟参照集中式饮用水水源保护区的管理规定,明确有关分散式饮用水水源的管理的原则性规定。

  (八)强化相关法律责任。根据目前饮用水水源管理的需要,《条例》拟对有关环境违法行为的法律责任进一步明确和强化。   


 

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